Compilación: Andres Amaury Bello Cuevas
Las primeras influencias de
organización de un auténtico régimen municipal, iniciaron no más se colonizó la
Isla La Hispaniola, a partir del 5 de diciembre de 1492. El 24 de abril de
1494, fue instalado el primer Ayuntamiento del Nuevo Mundo, en la Villa de La
Isabela, en lo que hoy es el municipio de La Isabela, en la provincia de Puerto
Plata, constituyendo el principio del desarrollo en el nuevo continente, de la
vida administrativa municipal y comunitaria. Este organismo estuvo presidido
por un consejo edilicio, compuesto por Diego Colón, presidente; fray Bernardo
Boil, Antonio Sánchez Carvajal, Juan López de Luján y Pedro Fernández Coronel,
vocales, que eran una especie de regidores.
Los ayuntamientos o cabildos durante
la colonia tenían funciones normativas, jurisdiccionales, impositivas y
recaudadoras de impuestos, arbitrios y tributos en general que engrosaban los
fondos de la Corona española.
Durante el dominio francés, que se
inició con la firma del Tratado de Basilea en 1795, la Constitución Política
Francesa en su artículo 3 estableció que Francia estaba dividida en 89
departamentos y estos a su vez se dividían en cantones y cada cantón en
comunes. Más adelante, el artículo 6 disponía que las colonias francesas son
parte integrantes de la República y estaban sometidas a la misma ley
constitucional. El artículo 7 expresamente consignaba que “La Isla de Santo Domingo,
cuyo cuerpo legislativo determinará la división en cuatro departamentos por lo
menos y en seis a lo más”. La Asamblea de entonces dividió la Isla en dos
Departamentos: el Oriental con su capital Santo Domingo, el del Norte o Cibao
con su capital Santiago de los Caballeros, y a los municipios se les cambió el
nombre denominándolos parroquias.
El 26 de julio del 1801, la Asamblea
Central vota la ley para regular la administración municipal. En ella se
disponía que en cada territorio o parroquia existiera un Ayuntamiento que
estaría compuesto por un Alcalde y cuatro Regidores. El Alcalde tenía
atribuciones administrativas entre las cuales se encontraban, administrar
justicia menor, que es lo que nuestra legislación actual llama infracciones de
simple policía y Registros Civiles que consistía en anotar los actos de
registro y traspaso de las propiedades y negocios realizados en el municipio.
En 1808, con el triunfo de la Guerra
de Reconquista y la celebración de la Asamblea en el paraje de Bondillo, el 12
de diciembre de 1808, se tomaron una serie de Resoluciones que fueron recogidas
en el Acta de Bondillo, instrumento constitucional del momento, que en su
numeral cuarto estableció que “el sistema administrativo y judicial
continuarían como antes hasta que se hiciera una organización provincial
arreglada a las leyes del Reino y Ordenanzas Municipales”.
El 19 de julio de 1812, fue puesta
en vigor la Constitución de Cádiz en los territorios españoles de la Isla de
Santo Domingo. Por los vaivenes políticos en la metrópolis fue abolida en 1814
y restablecida en junio de 1820.
Respecto al régimen municipal
establecía en su artículo 310 y siguientes que “los pueblos que tuvieran por lo
menos un vecindario de mil almas, tenían derecho a un Ayuntamiento”.
Existía una estructura de gobierno
municipal compuesto por uno o más alcaldes, varios regidores y Procurador
Síndico. La Presidencia correspondía al jefe político donde lo hubiere o al
Alcalde o primer Alcalde en caso de haber dos (Art. 309). Se estima que para
esa época, conforme a la nomenclatura establecida por la Constitución de Cádiz,
funcionaron 21 ayuntamientos.
El 1º de diciembre de 1821, quedó
instituido el “Estado Independiente de la Parte Española de Haití” dentro del
cual se firmó el Acta Constitutiva del Gobierno Provisional que en su artículo
19 dejó claramente establecido “Por ahora, y mientras no se disponga otra cosa,
continuarán los Ayuntamientos existentes denominándose municipales, y bajo la
forma de su elección y renovación en las épocas y partes señaladas; pero en
cuanto a sus funciones y facultades se atendrán a las que tenían y tienen por
las Leyes de Indias, ya la policía de los pueblos”.
Esta situación que no llegó a
cristalizarse sólidamente en todo el territorio nacional, terminó de manera
definitiva el 9 de febrero de 1822 con la entrada y ocupación de la ciudad de
Santo Domingo, por el Presidente de Haití Juan Pedro Boyer y sus tropas.
El régimen municipal durante los 22
años de la invasión haitiana, mantuvo su nomenclatura sobre la base de la
herencia francesa, por tanto, las regiones estuvieron divididas por
departamentos y estos a su vez en distritos y comunas, conforme a las
Constituciones Haitianas de 1816 y 1843.
Al proclamarse la Independencia de
lo que hoy es la República Dominicana, el 27 de febrero del 1844, y elaborarse
la primera Constitución, nuestro insigne y padre fundador Juan Pablo Duarte y
Diez y los Trinitarios proponían que para la mejor y más pronta expedición de
los negocios públicos se distribuyera el Gobierno en: Poder Municipal, Poder
Legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo, sin importar el orden de los
poderes del naciente Estado dominicano. Para los fundadores de la República el
Municipio constituía un poder del Estado.
Sin embargo, al sancionarse nuestra
primera Carta Magna, el 6 de noviembre de 1844, se estatuyó en el artículo 159
lo siguiente: “habrá un ayuntamiento en cada Común en que lo había en el año de
1821, y la ley podrá establecerlos en las demás Comunes que convenga; sus
vocales serán electos por las respectivas Asambleas Primarias, y serán
presididas por el Alcalde o Alcaldes que ellos mismos elijan de entre sus
miembros. Sus atribuciones y organización serán fijadas por ley”
En determinados momentos históricos,
los ayuntamientos, han tenido el control político y económico de los
municipios, así como la Ley No. 32 del 2 de mayo de 1845, delega la
administración a los ayuntamientos, tal y como era en 1821. A esta regla
normativa se le atribuyó rango constitucional cuando en la reforma de 1854 en
su artículo 117 los ayuntamientos encabezaban el gobierno económico y político
de los pueblos.
Esta nomenclatura fue reiterada en
la segunda reforma de 1854 y en la de 1858.
Curiosamente, en la Reforma
Constitucional de 1865, con posterioridad a la Anexión a España, os temas
municipales fueron erigidos como cuarto poder del Estado, donde en virtud de su
artículo 93 se establecía “El Poder Municipal se ejerce por las Juntas
Provinciales que crea esta Constitución, por los Ayuntamientos de las Comunes y
demás funcionarios municipales que la ley establezca”. Dicho tratamiento fue
mantenido durante la reforma de 1866, pero suprimido en 1872, cuando se
restablecieron los principios de la reforma constitucional de 1854.
En la reforma de 1874 les fue
suprimido el control político dentro de su jurisdicción, quedando sometidos a
las Cámaras Legislativas para fines los de aprobación de cualquier
reglamentación concerniente al arreglo de la policía urbana y rural. En ese
mismo orden, la reforma de 1878 confirió a los ayuntamientos una auténtica
autonomía presupuestaria, toda vez que los ayuntamientos votaban anualmente el
presupuesto de sus ingresos y gastos y gozaban de independencia en lo relativo
a la ejecución de sus atribuciones administrativas. Sin embargo, para imponer
cualquier arbitrio municipal tenían que pedir aprobación al Poder Ejecutivo por
conducto del Ministerio de lo Interior, la cual estaba supeditada a una opinión
final favorable del Senado.
Es preciso destacar que con relación
a la parte in fine del párrafo anterior relativa a la aprobación de los
arbitrios, la norma fue evolucionando con las reformas constitucionales de
1879, 1880, 1881, 1887, 1896 y 1907, donde claramente se fue evidenciando como
el Poder Ejecutivo fue monopolizando y congestionando el Despacho del
Presidente de la República con la centralización exclusiva para la aprobación
de aquellos arbitrios municipales que no tenían naturaleza de impuesto, los
cuales tenían que ser sometidos a las Cámaras Legislativas vía el Ministerio de
lo Interior.
La Reforma Constitucional de 1908,
incluyó a los ayuntamientos el gobierno administrativo de las Comunes y con el
consentimiento del Congreso Nacional podían establecer toda clase de arbitrios
que se refiera a usos y consumos en la Común. Vale destacar que esta
disposición extraída de los artículos 77 y 78 de la Carta Magna de entonces,
atribuía mayores elementos de independencia auténtica a los ayuntamientos del
país.
En término de leyes adjetivas, la
historia municipal tiene sus inicios con la Ley No. 5189 del 11 de enero de
1913. Esa Ley, estableció la organización comunal, lo que es hoy la
Organización Municipal Dominicana.
En la segunda reforma constitucional
efectuada el 20 de junio de 1929, quedó establecido como párrafo del artículo
77 que “los extranjeros varones mayores de edad y con una residencia de más de
cinco años en la Común que los elija pueden ser regidores en las condiciones
que establecen las leyes”.
En la reforma de 1955, quedó
instituida la distinción entre el Distrito Nacional y los Municipios, toda vez
que otorgó rango constitucional al organismo que gobierna dicho Distrito
denominado el Consejo Administrativo del Distrito Nacional, quedando sujeto sus
integrantes a la designación y remoción por el Poder Ejecutivo. En el caso de
los municipios, su gobierno estaría a cargo de los Ayuntamientos, cuyos
síndicos y regidores serían nombrados y removidos por el Poder Ejecutivo.
Nótese que desde 1844, dichos funcionarios eran elegidos por voto directo de
los pueblos, sin embargo, en esta reforma cayeron en la centralización de la
Administración que ejercía el Poder Ejecutivo.
En 1960, se produce una nueva
reforma constitucional, donde se enuncia en el artículo 81 que el Gobierno del
Distrito Nacional y el de los Municipios estarán cada uno a cargo de un
Ayuntamiento, por lo que el otrora Consejo Administrativo del Distrito Nacional
había sido eliminado. Asimismo, se retornó a la modalidad de elección popular
para los síndicos y regidores. Es oportuno citar, que la afirmación de
“extranjeros varones”, utilizada en otros regímenes constitucionales fue
sustituida por “los extranjeros mayores de edad” lo cual elimina la
configuración de una discriminación constitucional hacia la mujer extranjera,
de poder acceder a los cargos municipales bajo las condiciones establecidas en
la ley de entonces
En 1961 se dictó la ley No. 5622
sobre autonomía municipal, a partir de la cual los ayuntamientos comenzaron a
funcionar como verdaderos gobiernos locales sin que fuera necesaria la
autorización del Presidente de la República, o cualquier otro funcionario para
realizar sus actividades, y así está consignado en los Arts. 1 y 2 de dicha ley
que establece como normas inherentes a la autonomía municipal, que los
ayuntamientos no requerirán autorización del Presidente de la República para
realizar actos de las funciones que establece la ley. No obstante,
posteriormente se han dictado leyes que han cercenado la autonomía municipal
restringiéndole su capacidad de establecer arbitrios y tasas por servicios, así
como el requerimiento de la aprobación de la Liga Municipal Dominicana para la
ejecución de proyectos, presupuestos y demás actos inherentes a sus funciones.
En la Constituyente de 1963, se
varió el término de síndico por el de alcalde y se otorgó autonomía a los ayuntamientos.
Fue suprimida la posibilidad de que extranjeros pudieran desempeñar los cargos
municipales, estableciendo que solamente los naturalizados mayores de edad
podían ejercerlos, siempre y cuando tuvieran más de dos años de residencia en
la jurisdicción correspondiente.
En la reforma de 1966, se
reestableció la nomenclatura constitucional referente al Distrito Nacional y
los municipios que se había establecido en 1960, agregando algunas
disposiciones adicionales referentes al manejo de su presupuesto y el
establecimiento de arbitrios. Dicha disposición se mantiene vigente hasta la
fecha, toda vez que las reformas de los años 1994 y 2002, no modificaron en
parte tales artículos.
Salvo la experiencia citada en la
reforma 1865, en ningún otro momento histórico de nuestras constituciones
políticas se ha consignado el municipio como un poder del Estado, sino como una
división política administrativa con un organismo de gobierno denominado
Ayuntamiento, cuyas funciones y atribuciones el constituyente ha dejado
delegadas a que lo establezca el legislador ordinario.
En la actualidad, los ayuntamientos
municipales y el del Distrito Nacional, están regidos para su organización y
funcionamiento por las leyes Nos. 3455 y 3456 del 1952 sobre Organización
Municipal y del Distrito Nacional. Estas leyes fueron modificadas
significativamente por la ley No. 5622 del 1961 sobre Autonomía Municipal.
Nota
del Compilador (AABC): Las leyes
Nos. 3455 y 3456 del 18 de diciembre del 1952 sobre Organización Municipal y
del Distrito Nacional fueron sustituidas por la Ley 176-07 del Distrito
Nacional y los Municipios de fecha 17 de julio del 2007.
La Ley No.341-09 del 26 de noviembre
de 2009, que introduce modificaciones a la Ley No. 176-07 del 17 de julio de
2007, del Distrito Nacional y los Municipios. G. O. No. 10550 del 30 de
noviembre de 2009.
Bibliografía:
Amaro Guzmán, Raymundo: Constitución
Política y Reformas Constitucionales (1947-1966), Vol. III,. Ediciones
UASD-ONAP, Santo Domingo, 1995.
Campillo Pérez, Julio Genaro:
Constitución Política y Reformas Constitucionales (1492-1844), Vol. 0,
Ediciones UASD-ONAP. Santo Domingo, 1995.
De Pansey, Henrion: Del Poder
Municipal, Imprenta de F. Antonio Álvarez,. Caracas, 1850.
Peña Batlle, Manuel Arturo:
Constitución Política y Reformas Constitucionales (1844-1942), Vols. I y II.
Ediciones UASD-ONAP, Santo Domingo, 1995.
Pérez Ramírez, Sucre: Legislación y
Procedimientos Municipales en Rep. Dominicana, Editora Centenario, Santo
Domingo, 2002.
Santo Domingo. Ayuntamiento del
Distrito Nacional: Historia de los Ayuntamientos, http://www.adn.gov.do Santo
Domingo,
Oficina Nacional de Administración y
Personal (ONAP): Manual de Organización del Estado Dominicano, Ediciones ONA.
